Die Zeit war reif für den Wandel
50 Jahre Gemeindereform: Ende der 60er-Jahre kam in Baden-Württemberg ein Prozess von historischem Ausmaß in Gang. Viele Gemeinden schlossen sich zu größeren Einheiten zusammen. In einer neuen Serie erinnern wir an die heiß diskutierte Reform vor 50 Jahren.
Von Armin Fechter
BACKNANG/STUTTGART. „Die Verwaltung muss mit der Zeit gehen“, erklärte der baden-württembergische Innenminister Walter Krause damals. Zusammen mit Ministerpräsident Hans Filbinger (CDU) hatte der Sozialdemokrat eine schwarz-rote Regierungskoalition gebildet. Ihre Einigung nach schwierigen Verhandlungen erfolgte, wie es später hieß, in einer „Nacht der langen Messer“ am 12. Dezember 1966.
Eines der ehrgeizigsten Ziele der neuen Regierung war die Verwaltungsreform – ein sieben Bereiche umfassendes Vorhaben, zu dem als eine besonders wichtige Komponente die Gemeindereform gehörte. Krause, in dessen Ministerium das Projekt angesiedelt war und der die Modernisierung energisch vorantrieb, stellte fest: „Die Gemeinden in ihrem heutigen Gebietszuschnitt sind weitgehend im 19. Jahrhundert entstanden. Seither haben sich Lebensverhältnisse und Lebensgewohnheiten des Bürgers entscheidend verändert.“
Die Veränderungen hingen nicht zuletzt mit der ökonomischen Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland zusammen. Der neue Staat, der nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs und der Befreiung vom Nationalsozialismus entstanden war, setzte mit seinen Ländern stabile Rahmenbedingungen – eine Grundvoraussetzung dafür, dass sich so etwas wie das Wirtschaftswunder einstellen konnte. Im Südwesten formierte sich im Laufe dieses Gründungsprozesses 1952 der Südweststaat: Die ehemaligen Länder Württemberg mit Hohenzollern sowie Baden schlossen sich zum neuen Bundesland Baden-Württemberg zusammen. Schon bald sollte sich aber das gleiche Problem einstellen wie im ganzen Bundesgebiet: Die boomende Wirtschaft zog immer mehr Menschen in die industriellen Zentren, wo der Bedarf an Arbeitskräften zunahm. Eine neue Gefahr kam auf: Landflucht. Strukturschwache Gegenden drohten auszubluten, weil die Bevölkerung – vor allem die jüngere Generation – abwanderte.
Gleichzeitig entwickelten sich die Gemeinden auseinander. Dort, wo eine prosperierende Industrie die kommunalen Kassen füllte, bestanden große finanzielle Spielräume für Investitionen; dies kam den gewachsenen Ansprüchen der Bürger an ihre Umgebung entgegen. Die anderen Kommunen fielen zurück, die Lasten für die Infrastruktur waren kaum noch zu tragen.
Immer deutlicher sichtbar wurde, dass sich viele Gemeinden überlebt hatten, sie konnten mit den neuen Herausforderungen nicht Schritt halten. Expandierende Unternehmen verlangten nach Flächen. Gleichzeitig musste Wohnraum geschaffen werden. Nur mit Mühe hatte man eben erst die Heimatvertriebenen und Flüchtlinge untergebracht. Jetzt wollten die Menschen landauf, landab ihren Traum von den eigenen vier Wänden realisieren – gerne im Umland der großen Zentren. Daraus entstand als weiteres Phänomen das Pendlertum.
Früher, so erläuterte Krause, sei die Gemeindeverwaltung in erster Linie eine Ordnungsverwaltung gewesen. Ihre Aufgaben umfassten im Wesentlichen die Funktionen Meldebehörde, Standesamt, Ortspolizeibehörde und Feuerwehr. Die moderne Gemeinde zeichne sich aber durch ihr Angebot an Schulen, öffentlichen Büchereien, Sportanlagen, Kindergärten, Friedhöfen und Kläranlagen aus, also durch Leistungen, die den gestiegenen Ansprüchen der Menschen gerecht werden. Arbeitsstätten in erreichbarer Nähe, gut ausgebaute Straßen sowie soziale Einrichtungen, Altenheime, Freizeitstätten für die Jugend, Schwimmbäder und mehr wurden gefordert. Krause: „Wer diesen Aufgabenkatalog sieht, weiß, dass mit der Verwaltung von gestern die Welt von morgen nicht mehr gemeistert werden kann.“ Leistungsfähige Gemeinden und funktionsfähige Städte seien daher für das weitere Gedeihen des Landes unabdingbar.
Ziel der Reform war es, gleichwertige Lebensverhältnisse für alle Bürger zu schaffen – womit nicht gemeint war, Ballungszentren und ländlichen Raum auf eine Stufe zu setzen. Vielmehr sollten sich die jeweiligen Vor- und Nachteile des Lebens in der Stadt und auf dem Land die Waage halten. Die ländlichen Gemeinden der Zukunft sollten – je nach topografischen Verhältnissen – mindestens 5000, möglichst aber über 8000 Einwohner haben. Nur dann würden, wie eine Kommission des Landes ermittelt hatte, die öffentlichen Einrichtungen wirtschaftlich ausgelastet. Gleichzeitig sollte die Mittelpunktfunktion zentraler Orte gestärkt werden. Die Städte bräuchten einen ausreichenden Lebensraum. Deshalb sollten Gemeinden eingegliedert beziehungsweise eine institutionelle Zusammenarbeit etabliert werden. So würde auch mehr Professionalität in die Rathäuser kommen.
1968 verabschiedete der Landtag das Gesetz zur Stärkung der Verwaltungskraft kleinerer Gemeinden. Das war der Auftakt zur Gemeindereform in Baden-Württemberg. Sie begann formal am 1. September 1968 und endete, von Einzelfällen abgesehen, am 1. Januar 1975. Das Innenministerium legte dazu eine Zielplanung vor, die in mehreren Runden mit Fachleuten, Landratsämtern und Kommunen erörtert wurde. Erwartet wurde, dass die Zahl der Gemeinden im Land durch Zusammenschlüsse und Eingemeindungen von 3379 auf 1111 sinkt, tatsächlich sind es heute sogar noch ein paar weniger, nämlich 1101. Die Zielmarke von 8000 Einwohnern pro Gemeinde wurde aber klar verfehlt: Laut Statistischem Landesamt liegt der Durchschnitt heute bei 4803. Die kleinste selbstständige Gemeinde im Land, Böllen im Landkreis Lörrach, hat gerade mal 100 Einwohner. Auch im Rems-Murr-Kreis gibt es (Stand 2019) einige kleine Kommunen, beispielsweise Spiegelberg (2124 Einwohner) und Großerlach (2495).
Um die Gemeindereform den Kommunen schmackhaft zu machen, schuf die Landesregierung finanzielle Anreize. Gemeinden, die sich freiwillig zusammenschlossen, sollten bei der Berechnung der sogenannten Schlüsselzuweisungen einen 20-prozentigen Zuschlag auf die Einwohnerzahl erhalten. Bei einer Gemeinde mit 1000 Einwohnern bedeutete dies dann, dass sie Schlüsselzuweisungen für 1000 plus 200 Einwohner erhielt. Der Sonderzuschuss wurde fünf Jahre lang in vollem Umfang gewährt, danach wurde er schrittweise abgebaut. So erhielt beispielsweise Weissach im Tal – entstanden aus Bruch, Cottenweiler, Oberweissach und Unterweissach – insgesamt 1,7 Millionen Mark.
An der Gemeindereform wurde aber auch viel Kritik geübt. Im Stuttgarter Landtag kamen etwa Zweifel an der Finanzierbarkeit auf; Innenminister Krause versuchte angestrengt, diese Bedenken zu zerstreuen. Aber auch vor Ort lösten die Pläne Emotionen, kontroverse Diskussionen und Widerstände aus. Das Gefühl, so erkannte der Minister, sei der stärkste Gegenspieler der Reform: Viele Menschen fühlten sich mit ihrer Heimatgemeinde innerlich aufs Engste verbunden. Hier sei aber der kühle Verstand des rechnenden Kaufmanns erforderlich, setzte er den Vorbehalten entgegen. Am Ende hat das Reformwerk jedenfalls die administrative Ordnung Baden-Württembergs auf ein neues Fundament gesetzt und den Prozess der, wie es hieß, „inneren“ Staatsgründung eingeleitet.
Im Backnanger Raum nahm die Gemeindereform im Jahr 1971 Fahrt auf, nachdem Landrat Wilhelm Schippert in einem Runderlass Entscheidungen angemahnt hatte. Bis 15. Juli, so seine Aufforderung, sollten die Gemeinden im Kreis Bericht erstatten und Beschlüsse vorlegen. Schippert warnte: Ein Hinausschieben von Gemeindezusammenschlüssen sei nicht ratsam, weil es landesweit immer mehr Zusammenschlüsse gebe und deshalb zu befürchten sei, dass die Gelder für die Sonderzuschüsse irgendwann nicht mehr reichten.
Daraufhin ergaben sich die ersten Abschlüsse: Maubach wurde zum 1. Juli 1971 nach Backnang eingemeindet, zum 1. Januar 1972 folgten Waldrems und Heiningen und zum 20. März 1972 Strümpfelbach. Zum 1. Juli 1971 entstanden ferner die neuen Gemeinden Weissach im Tal (Zusammenschluss von Bruch, Cottenweiler, Oberweissach und Unterweissach) und Auenwald (Lippoldsweiler, Oberbrüden und Unterbrüden – Ebersberg war schon vorher nach Lippoldsweiler eingemeindet worden). Gleichzeitig wurden auch Sechselberg nach Althütte sowie Fornsbach und Kirchenkirchberg nach Murrhardt eingemeindet. Die Gemeinde Burgstetten entstand am 1. August 1971 (Zusammenschluss von Burgstall an der Murr und Erbstetten). Am 1. September 1971 wurden die Gemeinden Jux und Nassach nach Spiegelberg eingemeindet. Ferner kam Dauernberg 1977 von Oppenweiler zu Spiegelberg. Zum 1. Januar 1972 folgte die Eingemeindung von Heutensbach nach Allmersbach im Tal. Die Gemeinde Aspach wurde am 1. Februar 1972 neu gebildet (Zusammenschluss von Großaspach, Kleinaspach, Rietenau und Allmersbach am Weinberg). Zum 1. Juli 1974 erfolgte der Zusammenschluss von Großerlach mit Grab.
Dass sich eine Gemeinde mit einer anderen zusammentut oder eine größere Kommune eine kleinere schluckt, das ist in der Vergangenheit immer wieder vorgekommen. Und es gab auch Fälle von späten Gemeindeneugründungen. Einige Beispiele:
Oppenweiler. 1938 wurde der Ort im Murrtal an das ältere und größere Reichenberg angegliedert – und infolgedessen lautete der Name der vereinigten Gemeinde zunächst: Reichenberg. Das sorgte aber wohl für Missverständnisse und Irrtümer. Denn auch die Hauptstadt des vom Deutschen Reich annektierten Sudetenlandes hieß Reichenberg (heute: Liberec). Daher musste die Gemeinde auf Weisung des württembergischen NS-Reichsstatthalters Wilhelm Murr vom 29. Juni 1942 ihren Namen in Oppenweiler ändern, wie sie heute noch heißt.
Steinbach. Die Eingliederung der zuvor selbstständigen Gemeinde nach Backnang wurde zum 1. April 1941 wirksam. Auslöser waren anhaltende Streitigkeiten um die Verteilung des Gewerbesteueraufkommens der Spinnerei Adolff. Denn deren Gelände lag teilweise auf Steinbacher Gebiet. Jahrelange Verhandlungen über eine Änderung der Markungsgrenze oder eine Eingemeindung blieben zunächst ohne Ergebnis. Der Reichsstatthalter Murr bestimmte schließlich, dass Steinbach in die Stadt eingegliedert wird. Bestrebungen, dies rückgängig zu machen, wurden 1950 beigelegt.
Großerlach. Mehrere Teilorte des heutigen Großerlach wie Böhringsweiler und Trauzenbach wurden bereits im Mittelalter – ab dem 13. Jahrhundert – urkundlich erwähnt. Aber als selbstständige politische Gemeinde wurde Großerlach erst am 13. Mai 1848 aus der Taufe gehoben. Die meisten Teilorte – Großerlach selbst, ferner Kleinerlach, Erlacher Glashütte und Liemersbach – hatten vorher zu Sulzbach an der Murr gehört, Unter-, Mittel- und Oberfischbach dagegen zu Reichenberg. 1939 kamen die zuvor selbstständige Gemeinde Neufürstenhütte und verschiedene Ortsteile von Wüstenrot und Mainhardt dazu.
